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09年第二期《正在逝去即将到来的》—异地当…  

2009-04-15 17:22:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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09年第二期《正在逝去即将到来的》—异地当… - soho小报 - SOHO小报的博客

 

2009年第二期《正在逝去的和即将到来的》

 

 

_葛剑雄

 

 

葛剑雄,复旦大学图书馆馆长

 

 

要了解地方实情并不容易,异地当官的弊病依然存在

 

 

 

   不久前,记者来电采访,要我对全国有十多位省市级党委的组织部长异地任职一事发表意见。我告诉他,异地当官,古已有之,到明清时已形成严格的制度。但凡事利弊兼有,易地当官的制度同样如此。

   在实行分封制时,天子与各级诸侯之间虽存在上下级关系,也要逐级服从,但不存在行政关系。因为诸侯对天子,下级诸侯对上级诸侯的效忠主要通过称臣纳贡,只要按规定的时间、地点、品种、数量将征调的贡品或人员送到就可以了。对诸侯封地、封邑内部的事,天子和上一级诸侯都不会管的。

    到郡、县出现时,国君就需要直接管这些郡、县,必须派官员到这些一般离国都有相当距离的地方去常驻并实施行政管理。所以从一开始,地方官就是由异地派遣,而不是由本地产生的。到秦始皇在全国普遍推行郡县制,郡级长官都是由朝廷任命的,大多是异地任职。西汉以降,尽管各朝的制度不尽相同,但地方官、特别是较高级别的地方官,一般都是异地任职。到明清时期,省级(布政使、按察使、巡抚、总督、将军等)官员不能在本省任职,县级官员必须在原籍五百里以外任职。并且还有种种限制,如在同一地方的任期不能超过规定。

   为什么要强调官员异地任职呢?一个根本的原因,是因为全国都被视为国君的私产,各地的地方官的唯一任务就是替国君管理一份私产,只能秉承国君的旨意,代表国君的利益。在国君的旨意与地方实情不符合时,在国君的利益与地方利益发生冲突时,地方官必须无条件地服从国君,维护国君的利益,而不是代表地方或民众。这自然要求地方官与当地的关系越简单、越疏远越好,从异地派遣是必然的选择。地方官在一个地方任职时间久了,难免会在当地形成亲戚关系或密切的社会关系,与当地势力结成利害关系,所以要定期调动,易地任职。

   由于古代交通不便,人口流动率低,一般人安土重迁,如不发生规模的、持续的天灾人祸,一般不会形成大批移民,少量客民必定处于弱势或边缘地位,一个地方都会形成一些人多势众的世家大族,或盘根错节的地方豪强和利益集团。如地方官由本地人来当,就摆脱不了这些关系的影响,受制于具体利益,避免不了徇私枉法。要加强中央集权,必须打击地方豪强,抑制地方势力,非依靠外地官员不可。

   一项制度能够长期延续,肯定是行之有效,至少是利大于弊。事实也是如此,如一个人到五百里以外的地方当官,有的还不许带家眷,在人口流动性很低的情况下,一般不会遇到亲戚朋友。即使当地有人想动用该官员在原籍的社会关系,往返千里的成本太高,成功的可能性不大,并且无法及时生效。在一个“熟人”社会,没有熟人或熟人少使地方官能相对保持清廉、超然与公正。即使有贪欲,在不知深浅、不熟悉关系网时不得不有所收敛。在没有金融汇兑的条件下,贪赃所得都是金银珠宝或实物,要隐蔽地运回原籍也有一定的风险。

   但弊病同时存在,且不说在异地并不能杜绝地方官的全部社会关系,在一个任期内完全可能结成新的关系网,更大的影响,是地方官无法深入了解本地实际情况,不可能作出正确的决策,不是因循守旧,就是大权旁落,受制于吏胥,实际变为被地方势力所控制,以至同流合污。中国疆域辽阔,各地风土民情迥异,方言繁多。异地来的地方官往往不懂当地方言,凡事都离不开翻译。由于任期不长,很难掌握当地方言。多数官员是儒生通过科举考试后获得任命的,缺乏实际治理的能力和经验,更不了解异地的社会实况。在地方政务最重要的两个方面—刑名(司法刑事)和钱粮(赋税、财政),公开的、成文的法律、法规往往相当简单,而实际运作的往往是不成文的习惯做法,即“潜规则”。这些潜规则因地而异,因时而异,因人而异,只有熟悉当地情况的师爷吏胥才能掌握和运用,异地来短期任职的地方官根本不可能了解,更无法运用。所以即使是清官廉吏,也未必能管理得当,更难保证不出冤假错案。说到底,异地当官的目的是出于防范和限制,即使损害地方的正当利益、影响地方的发展也在所不惜。

   到了今天,异地当官还有多大效益?在特殊情况下,动用异地的人员会有一定作用。如改革开放初期,一些地方走私猖獗,走私分子往往与贪赃枉法的海关、边检人员狼狈为奸,所以对海关、边检人员易地任用,在短期内能起防范作用。但现在人员流动性大,高中级官员从求学、任职、工作、生活形成的社会关系相当广泛,在全国任何地方都难以避免,间接的关系更是无处不在。何况交通便捷,人员来往随时随地,信息传递无所不在,即使在天涯海角,取得联系,交换信息,公关私交,都易如反掌,钱权交易形式无限,异地当官的防范作用相当有限。但另一方面,要了解地方实情并不容易,异地当官的弊病依然存在,并且可能造成更大的损失。

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