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2008年第六期《民意》——县的前世今生  

2008-07-30 10:42:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2008年第六期《民意》

 

 

葛剑雄,复旦大学图书馆馆长、中国历史地理研究所教授

教育部社会科学委员会委员,中国地理学会历史地理专业委员会主任

中国秦汉史研究会副会长,上海市政府参事

 

 

 

不过无论是改为市还是区

在辖境中总有一部分农村

甚至大部分是农村

所以要说「市」或「区」就是城市

这样一改就实现了城市化

那是天大的笑话

 

 

   尽管今天我国的县级行政单位已经有多种形式—市辖区、县级市、县、民族自治县、旗、民族自治旗、特区、林区,但县仍然是我国行政区划中最基本的单位。不仅如此,县是我国最早产生的行政区划之一,也是我国行政区划形成以来最稳定、最基本的单位。其中一部分县从秦朝开始到现在,名称和治所都没有改变过,不少县的境界自明清以来基本不变。

   夏朝的历史我们知之甚少,但商朝和西周从上到下都实行分封制。天子将土地分封给诸侯国,或者承认已有的诸侯国。大的诸侯国分封若干小诸侯国,或者分封给卿大夫,卿大夫还可以分封给家臣。天子直接统治的地方称为王畿,范围很小,主要的收入是各诸侯国的纳贡,需要兵力和劳动力时也向各诸侯国征召。诸侯国的范围一般都不大,即使是较大的诸侯国,诸侯直接统治的地方同样很有限,也是依靠由他分封的小诸侯或卿大夫的贡献和所征调的人力维持的。在这种情况下,自然不存在划分行政区域的必要。

   但到了春秋时期,礼崩乐坏,周天子名存实亡,权力不出王畿。实力强大的诸侯国打着“尊王攘夷”的旗号,相互争夺兼并。国君的权力越来越大,开始将通过武力获得的土地由自己直接统治,不再分封给属臣。这些地方都在原国境之外,离国都距离较远,国君需要派官员去那里管理。这些官员直接对国君负责,定期或不定期去国都向国君或其代表报告。这些地方的收入和人口全部归国君所有,官员只享有国君发给的俸禄。这种管理办法完全不同于分封制,已经成为行政区域的雏形。它们被称为县或郡,以县为主,但县与郡是平等的,不存在隶属关系。据说县的本意是“悬”,是因为这些地方都在远离国都的边境,悬在外面。县最早出现在秦、楚、晋三国,这与三国夺取它国土地最多的事实是一致的。以后,失势或绝后的贵族领地也不再分封,而是置为县,由国君直接统治。县出现在更多的诸侯国,县的数量也越来越多。

   到战国后期,各国普遍建立郡县制度。封邑虽还存在,但多数地方已经设县,一些小乡聚也合并为县。由于边境的人口增加,土地大量开发,郡的辖境下分设了县,逐渐形成郡管县的格局。但各国的制度并不统一,就是一国之内,郡也限于边境,内地一般仅设县。秦始皇灭六国的过程中,在新夺取的土地上不断设置新郡,废除封邑。至公元前221年,秦朝的统治区内基本实现了郡县制。此后虽然出现过短期的或局部的反复,尽管行政区域的名称有所不同,但以中央集权为基础的行政区划制度再未有实质性的改变,而县始终是最基本的行政区域单位。

   从秦朝开始,县的名称一直很稳定,连最喜欢改名的王莽,也还是沿用了县这个名称。但从西汉开始,一直有少数特殊的县级行政区域存在。如西汉初年封功臣为侯,他们的封邑称为侯国。汉武帝允许诸侯王分自己的封地封其子孙为侯,但这类侯国从此划归与王国相邻的郡。这两类侯国虽然是侯个人的封邑,但在行政上都隶属于郡,地位与县相同。侯国撤销后,有的就设为县,太小的侯国则不再设县。还有公主、后妃的封邑(或称为汤沐邑)称为邑,实际与侯国一样,也是县级行政单位。在少数民族地区设置的县称为道,相当于今天的民族自治县。王莽建新朝后曾将三百多个县的名称改为亭,但到东汉时基本都恢复县名。东汉末年和三国期间,在一些实行屯田的地方设立农官,相当于县级政区。三国时一部分王国和公、侯、伯、子、男国也相当于县。唐、宋时在边疆或少数民族聚居区设羁縻县,有的相当于民族自治县,有的只有空名。明朝的卫、所本来是军事驻防单位,但一部分有“实土”,也管辖民户,相当于县。清朝在府以下设有州、厅,与县相当。在少数民族聚居区设文武土司,在蒙古设旗,在新疆设伯克、营,在西藏设城、营、呼图克图领地,都相当于县。

   从秦汉开始,大县的长官称县令,较小的县称县长。宋朝改称“权知某县事”,简称知县,直到清朝没有改变。民国年间一度称为县知事,以后称为县长,沿用至今,仅文革期间改称(革命委员会)主任。

   秦汉时就确定了设置县的原则:“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷。”将设县的标准定为方百里的面积,然后根据户口数调节。这一原则在中原大致是适用的,但边疆和新开发地区人烟稀少,不得不将县境划得很大。这也是县的设置相对稳定的原因,因为除了军事或政治上的特殊需要,每设一县都得考虑行政管理的成本和效率。清朝曾将江南等地一些富庶的县一分为二,就是因为这些县人口多、赋税征收量大,一方面一县难以治理,另一方面足于负担二县的成本。这种现象今天还存在,如西藏有些县比浙江省的面积还大,但只有几千人口。有的县国务院早就批准设立,却因人口太少,管理成本太高,只能先设办事处。

   改革开放以来,一部分县已改为市,有的又改为市辖区。本来县都隶属于省,但实行撤地建市后,绝大多数县已隶属于“地级市”或直辖市。但近年来,也出现了“强县”的呼声,甚至已在进行使县享受“地级市”待遇的试点,或者试图让县恢复直属于省的体制。

   不过无论是改为市还是区,在辖境中总有一部分农村,甚至大部分是农村。所以要说“市”或“区”就是城市,这样一改就实现了城市化,那是天大的笑话。已经有人建议另一种模式—将县治所在的镇或城区改为市,县的设置不变。从二千多年的县史看,未来的县不会不变,但不可能大变。

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